(Anm. d. Aut.: Bei diesem Artikel handelt es sich aus einem Auszug aus einer im Wintersemester 2017/18 verfassten und mit 1,3 bewerteten Seminararbeit. Der Text ist seitdem nicht verändert worden und entspricht dem damaligen Stand.)
3) Objekte und Richtungen des Europäisierungsprozesses
Im Folgenden richtet sich diese Arbeit nach den Definitionen von Europäisierung nach Radaelli und Börzel bzw. Börzel/Risse und betrachtet in diesem Abschnitt bezogen auf die Policy-Forschung und die EU-Mitglieder sowohl die Objekte und die Richtung des Europäisierungsprozesses als auch die Mechanismen, die der Europäisierung zugrunde liegen.
Radaelli unterteilt die Objekte, auf die die EU bzw. europäische Politik Einfluss ausüben kann, in vier Kategorien: Zunächst beschreibt Radaelli dem nationalen politischen System übergeordnete Makrostrukturen: Darunter fallen erstens politische Strukturen: die Institutionen, die öffentliche Verwaltung, intergouvernementale Beziehungen, sowie die rechtliche Struktur. Zweitens umfasst diese Kategorie Strukturen der „Repräsentation und Konflikte“: Hierzu gehören politische Parteien, Interessengruppen und gesellschaftliche Konfliktlinien. Als weitere Kategorie beschreibt Radaelli normativ-kognitive Strukturen, zu denen unter anderem Werte und Normen, Identitäten, Diskurse sowie politische Legitimität gehören.
Im Zentrum der Überlegungen Radaellis steht die Kategorie der Public Policy: Diese beschreibt die gesamte öffentliche Politikformulierung, also die Summe der Inhalte, Probleme, Politikstile und Instrumente aller Akteure, die am politischen Entscheidungsprozess beteiligt sind. Das „Was“ der Europäisierung sei laut Radaelli bereits oft untersucht worden, sodass sich seine weitere Betrachtung auf den Public Policy-Prozess und die Frage nach dem Ausmaß konzentriere.[1]
Dabei greift Radaelli unter anderem auf Forschungsergebnisse von Tanja Börzel (1999) und Thomas Risse, James Caporaso und Maria Green Cowles (2001) zurück.[2] So entwickelt Radaelli vier Kategorien, mit denen das Ausmaß eines Europäisierungsprozesses beschrieben werden kann:
- „Inertia“: Es kommt in dieser Richtung zu keiner Veränderung bzw. Europäisierung, etwa, wenn ein Staat findet, dass man sich zu sehr von den Institutionen oder politischen Inhalten der EU unterscheide, um diese auf nationaler Ebene umzusetzen.
- „Absorption“: Veränderung bedeutet in diesem Fall eine Anpassung, ohne die Strukturen und Logiken der nationalen Policy-Ebene in essentieller Art und Weise zu verändern.
- „Transformation“: Im Gegensatz zur „Absorption“ findet hier eine tatsächliche Veränderung der Logik des politischen Handelns statt. Aus diesem Grund beschreibt Katrin Auel diese Europäisierungsrichtung als „echtes Lernen“, da auf eine unbekannte Problemsituation mit unbekannten Mitteln zur Lösung agiert werde.[3]
- „Retrenchment“: Europäisierungsprozesse können auch zur paradoxen Situation führen, dass sich ein Staat am Ende des Prozesses weniger europäisiert zeigt als vorher. Als Beispiel führt Radaelli eine Studie Dieter Kerwers (2001) an: Die Liberalisierung des Güterverkehrswesens in Europa habe bewirkt, dass italienische Spediteure nach dem Europäisierungsprozess zunächst stärker reguliert wurden als zuvor, so sollte die Wettbewerbsfähigkeit gesichert werden.[4]
3.1) Mechanismen des Europäisierungsprozesses
Das Untersuchen des Europäisierungsprozesses erfordert zudem die Betrachtung der Auslöser. Hierzu wird in horizontale und vertikale Mechanismen unterschieden. Horizontale Mechanismen lösen keinen Anpassungsdruck aus, sondern setzen auf Ideenaustausch, Lernprozesse oder Kooperationen zwischen den Staaten. Vertikale Mechanismen dagegen geben die Richtung der Beeinflussung vor: die EU besitzt die Kompetenzen, auf supranationaler Basis Vorgaben zu erlassen, die auf nationaler Ebene umgesetzt werden müssen.[5]
3.1.1) Vertikale Mechanismen
Im Zuge der vertikalen Mechanismen differenziert Radaelli zwei Unterkategorien: „positive“ und „negative“ Integration.[6] Im Falle der „negativen Integration“ schreibt die EU kein Politikmodell vor, das übernommen werden muss. Radaelli nennt negative Integration „marktschaffend“, da Hürden wie Zölle, Handelsbeschränkungen oder Beschränkungen im Personenverkehr abgebaut würden. Auf europäischer Ebene entstehen keine Vorgaben, wie dieser Markt exakt aussehen muss, aber die EU trägt Sorge dafür, dass die Mitgliedsstaaten ihre Regelungen gegenseitig anerkennen. „Positive Integration“ kennzeichnet den gegensätzlichen Fall: Hier gibt die EU ein zu übernehmendes Politikmodell vor, sodass ein Anpassungsdruck entsteht:
„When there are EU models, member states are under ‘adaptational pressure’. Put differently, they are under pressure to adapt to Europe.“[7]
Um die „Positive Integration“ näher zu beschreiben greift Radaelli auf den „Goodness of Fit“-Ansatz zurück, den unter anderem Tanja Börzel (1999, 2003) und Thomas Risse (2001, 2003) maßgeblich erarbeiteten. Europäisierung sei nur dann möglich, wenn europäische Vorgaben auf nationaler Ebene nicht umgesetzt werden können:
„[…]Europeanization is only likely to result in domestic change if it is ‚inconvenient‘. There must be some ‚misfit‘ or ‚mismatch‘ between European and domestic policies, processes, and institutions.“[8]
Der „Goodness of Fit“ kennzeichnet den Grad der Übereinstimmung zwischen den Vorgaben der europäischen Ebene und der Situation auf der nationalstaatlichen Ebene. Daraus ergibt sich, wie sich die nationale Politik verändern muss, damit den EU-Vorgaben entsprochen werden kann.[9] Allerdings handle es sich dabei nur um eine hinreichende Bedingung für einen Europäisierungsprozess, der von weiteren institutionellen Faktoren abhängig sei, die den Anpassungsprozess und den innerstaatlichen Wandel ermöglichen.[10] Aus dem „Goodness of Fit“ ergeben sich schließlich zwei grundlegende Situationen: Entweder ist der Anpassungsdruck gering und nur wenige strukturelle Anpassungen sind notwendig, um die EU-Vorgaben zu übernehmen. Oder der Anpassungsdruck ist hoch, weil ein niedriger Grad an Übereinstimmung zwischen den Ebenen existiert. In diesem Fall entstehen hohe Anpassungskosten – um dies zu vermeiden, könnte die nationale Politik auf die europäische Ebene transferiert werden, um dort die Politikgestaltung zu beeinflussen und den „misfit“ möglichst gering zu halten.[11]
Dieser Ansatz umfasst nur solche Prozesse, die mit Vorgaben der EU ausgestattet sind. Prozesse, in denen es ohne EU-Anpassungsdruck zu einer Anpassung auf nationaler Ebene kommt, blendet der „Goodness of Fit“ aus.[12] Damit diese Bereiche untersucht werden können, erweitert Radaelli die „negative Integration“ und führt die Arbeit Knills und Lehmkuhls (2002) fort, die argumentieren, dass die Veränderung der nationalen Politik davon abhänge, welche Akteure durch den europäischen Einfluss gestärkt und welche geschwächt würden.[13]
Der Anpassungsdruck entstehe durch „regulativen Wettbewerb“, die EU übe nur einen indirekten Einfluss aus.[14] Sie kann die „Spielregeln“[15] der nationalen Akteure verändern, sodass diese sich anpassen müssen, um ihre Position im Wettbewerb bestenfalls zu optimieren.[16] So stelle die „negative Integration“ eine Art Zwischenform zwischen vertikalen und horizontalen Mechanismen dar.[17]
3.1.2.) Horizontale Mechanismen
Anhand der horizontalen Mechanismen beschreibt Radaelli Europäisierungsprozesse in solchen Politikbereichen, in denen die EU keine direkten Werkzeuge besitzt, um in die Politik der Mitgliedsstaaten einzugreifen. Stattdessen basieren horizontale Europäisierungsprozesse auf „soft framing“-Mechanismen wie dem Austausch von Ideen untereinander oder Lern- und Sozialisationsprozessen.[18] Die europäische Ebene stellt hierbei den Raum dar, in dem die Probleme angesprochen und die Ideen zur Problemlösung erarbeitet werden können. Eine erfolgreiche Europäisierung ist jedoch nur dann möglich, wenn ein Konsens zwischen den Mitgliedsstaaten erreicht werden kann.[19] Politikfelder, in dem horizontale Mechanismen zur Anwendung kommen, können etwa die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik oder die Steuerpolitik sein[20] – in letzterem Bereich beispielsweise zielen die erarbeiteten Regeln auf eine möglichst hohe Harmonisierung und dadurch auf die Absicherung des gemeinsamen Marktes ab, dennoch verbleibt die Steuerpolitik der EU-Mitglieder hauptsächlich in deren direkter Verantwortung.[21]
[1] Radaelli, Claudio M.: The Europeanization of Public Policy, S. 34-37.
[2] Ebda.
[3] Auel, Katrin: Europäisierung nationaler Politik, S. 300.
[4] Radaelli, Claudio M.: The Europeanization of Public Policy, S. 37 f.
[5] Auel, Katrin: Europäisierung nationaler Politik, S. 301.
[6] Radaelli, Claudio M.: Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change, in: European Integration Online Papers 8 (2000), abgerufen unter: http://eiop.or.at/eiop/pdf/2000-008.pdf (zuletzt abgerufen: 27.03.2018), S. 16 f.
[7] Ebda.
[8] Börzel, Tanja/Risse, Thomas: a. a. O.
[9] Ebda.
[10] Ebda., S. 63 u. Auel, Katrin: Europäisierung nationaler Politik, S. 304.
[11] Ebda, S. 312.
[12] Ebda., S. 305.
[13] Ebda.
[14] Radaelli, Claudio M.: The Europeanization of Public Policy, S. 42..
[15] Auel, Katrin: Europäisierung nationaler Politik, S. 305.
[16] Eppler, Annegret: Triebfeder innerstaatlicher Verfassungsreformen?: Der Einfluss der europäischen Integration auf die Verfassungspolitik im deutschen Bundesstaat; die Europäisierung ausgewählter Policy-Felder im Rahmen der Föderalismusreform I, unv. Diss., Universität Tübingen 2010, abgerufen unter: https://publikationen.uni-tuebingen.de/xmlui/handle/10900/47778 (zuletzt abgerufen: 27.03.2018), S. 50.
[17] Auel, Katrin: Europäisierung nationaler Politik, S. 306.
[18] Radaelli, Claudio M.: Whither Europeanization?, S. 19.
[19] Auel, Katrin: a. a. O.
[20] Ebda., S. 309.
[21] Paternoster, Dario: Allgemeine Steuerpolitik, in: Europäisches Parlament (Nov. 2017), abgerufen unter: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/de/displayFtu.html?ftuId=FTU_2.6.9.html (zuletzt abgerufen: 27.03.2018).
Florian Boldt 